Pianificazione urbanistica e territoriale in Toscana, lo stato dell’arte

27/11/2024 - È ampiamente riconosciuto come in Toscana il sistema della pianificazione urbanistica e territoriale sia storicamente consolidato e diffusamente radicato, peraltro con significative esperienze di pianificazione intercomunale “dal basso”.
 
La legge regionale 5/1995 rappresenta il punto di snodo di un processo di innovazione e sperimentazione nel modello di governo del territorio toscano che affonda le sue radici fin dallo statuto regionale del 1971, dove si rintracciano in nuce i principi dello sviluppo sostenibile ed altri principi di buon governo del territorio che hanno poi caratterizzato tutta la stagione della produzione normativa regionale che ha condotto appunto alla innovativa legge cinque.
 
La L.R. 5/1995 ha declinato, in termini originali, le istanze disciplinari e culturali di riforma urbanistica avanzate fin dai primi anni ’90 dall’INU introducendo, per la prima volta, la fondamentale bipartizione della strumentazione urbanistica comunale (strutturale/strategica e operativa) ed assumendo come orizzonte politico-culturale il principio dello sviluppo sostenibile.
 
Successivamente è intervenuta la L.R. 1/2005, prima legge di governo del territorio post riforma del titolo V della costituzione, per poi giungere alla terza riforma di legge regionale di governo del territorio, la L.R. 65/2014, concepita in stretta sinergia con il piano paesaggistico regionale (implementazione paesaggistica del PIT), ed espressione di una precisa visione politica-culturale di matrice territorialista.
 
Come noto la L.R. 65/2014 ha introdotto alcune fondamentali innovazioni e dispositivi normativi-procedimentali volti a limitare in modo stringente le dinamiche di consumo di nuovo suolo, ponendo come prioritari il riuso degli insediamenti esistenti e le azioni di rigenerazione urbana che erano comunque già indicati come opzioni preferenziali già dalle precedenti leggi regionali (L.R 5/1995 e L.R 1/2005).
 
Con la L.R. 65/2014 viene infatti introdotto il perimetro del territorio urbanizzato e il conseguente meccanismo procedimentale della copianificazione, alle cui valutazioni sono rimesse le previsioni insediative che prefigurano occupazione di nuovo suolo all’esterno del TU, vietando nuove edificazioni all’esterno del limite urbano per fini residenziali.
 
Al contempo il piano paesaggistico regionale, caratterizzato da un’imponente implementazione dei quadri conoscitivi/interpretativi delle strutture patrimoniali del territorio regionale e delle relative dinamiche evolutive, fornisce indirizzi e linee guida per il riconoscimento del perimetro del territorio urbanizzato e per la ridefinizione dei margini urbani, orientando in modo stringente i contenuti della pianificazione comunale nella sue due componenti strutturale/strategica (PS) e operativa (POC).
 
Ricordiamo anche che la legge regionale introduce un articolato apparato di norme transitorie, finalizzate a “traghettare” gli strumenti urbanistici comunali verso la conformazione e l’adeguamento al nuovo ordinamento, con corrispondenti misure di salvaguardia volte a indurre e accelerare il progressivo adeguamento, sostenuto anche da misure incentivanti per favorire la pianificazione di livello intercomunale (strutturale e operativa).
 
Inoltre, per la prima volta, la legge regionale si pone il problema del tempo, ritenuto da tutti eccessivo per la redazione degli strumenti urbanistici generali, inserendo specifiche misure di salvaguardia al fine di contenere i tempi per la loro redazione, ma soprattutto, per la loro approvazione ed efficacia, e introducendo al contempo numerose tipologie di varianti agli strumenti urbanistici approvabili con procedure semplificate.
 
Quest’ultima novità insieme alla decadenza quinquennale di tutte le previsioni di trasformazione previste dai piani operativi, e non soltanto delle grandi trasformazioni attuabili attraverso la redazione di un piano attuativo come era già previsto dalla L.R. 01/2005, ha avuto un duplice scopo: da un lato quello di rafforzare il principio che la rendita dovuta alle scelte pianificatorie non sia permanente e che se le trasformazioni previste da un piano non sono attuate in tempi certi, la pianificazione dei nuovi strumenti urbanistici comunali potrà non tenerne più conto, dall’altro quello di accompagnare sempre più i Comuni verso un’attività di pianificazione territoriale costante nel tempo attraverso l’utilizzo di strumenti e procedure che possano adattarsi  alle sempre più mutevoli esigenze del territorio.
 
Volendo, dunque, tracciare un primo bilancio sullo stato della pianificazione in Toscana a dieci anni dall’entrata in vigore della L.R. 65/2014 e dall’approvazione del PIT/PPR, possiamo intanto restituire il quadro di una Regione che ha risposto reattivamente alle nuove regole di “ingaggio” stabilite dall’ordinamento regionale e che sta viaggiando verso la progressiva messa a regime della nuova pianificazione.
 
Come emerge dai dati dell’osservatorio paritetico regionale[1] e dal recente seminario svolto nell’ambito della Rassegna Urbanistica regionale (RUR) promossa da INU Toscana, il 98% dei comuni è attualmente impegnato o ha già concluso la redazione del nuovo PS e/o del PO in adeguamento alla nuova legge regionale e del piano paesaggistico; più nel dettaglio:
 
- il 96% dei comuni ha intrapreso l’iter per la formazione del PS, mentre l’84% è impegnata nella formazione del PO;
 
- il 46% dei comuni ha concluso il procedimento giungendo alla conformazione del nuovo PS al PIT/PPR ed il 33% alla conformazione dei PO.
 
Altro dato significativo è quello relativo alla notevole diffusione della pianificazione intercomunale, considerato che ben 180 su 270 comuni toscani hanno avviato la formazione di PSI, sostenuti dalle forme di incentivazione economica promosse regolarmente dalla Regione, a partire dal 2015, che ha visto la conclusione della gran parte dei procedimenti di  formazione dei PSI intrapresi dalle Unioni dei Comuni (in modo particolare quelle delle  aree interne come ad esempio la Garfagnana, la Lunigiana e il Mugello), probabilmente già abituate a confrontarsi in tema di pianificazione territoriale e con qualche difficoltà in più per le Associazioni.
 
In tempi relativamente recenti, viste le ultime modifiche normative alla L.R. 65/2014, stiamo assistendo, inoltre, alla sperimentazione della redazione anche dei Piani Operativi in forma intercomunale in quelle realtà di area vasta che hanno già concluso con successo l’esperienza dei PSI.
 
Si tratta dunque di un‘attività di pianificazione imponente, che testimonia la progressiva messa a regime del nuovo sistema della pianificazione, impegnando in modo rilevante tutta la filiera pubblica coinvolta. Da evidenziare che questo processo è stato sostenuto e accompagnato anche grazie agli strumenti messi in campo dalla Regione per il monitoraggio, la semplificazione e la facilitazione del processo di rinnovamento della strumentazione urbanistica comunale, ed in particolare dalla progressiva implementazione dell’ecosistema informativo regionale integrato per il governo del territorio[2] e dall’attività di monitoraggio dell’osservatorio paritetico della pianificazione.
 
Sul piano invece dell’efficacia del sistema della pianificazione, con riferimento alle tempistiche di formazione dei piani e agli iter procedurali, si riscontrano ancora complessità nel processo di formazione e conformazione dei piani, che, per effetto del combinato disposto legge/piano paesaggistico, è appesantito da reiterati passaggi tecnico-procedimentali.
 
INU Toscana, nell’ambito del confronto e della concertazione proficuamente promossa come metodo di lavoro dalla stessa Regione, ha avanzato nel corso degli ultimi anni proposte operative e contributi che sono stati sottoposti all’attenzione dell’assessorato regionale e delle commissioni consiliari competenti[3], peraltro in sostanziale convergenza con ANCI Toscana e Rete Toscana delle Professioni tecniche. Proposte sempre animate dall’obiettivo di rendere più credibile e solido il sistema della pianificazione rispetto alle spinte deregolative che non riconoscono come centrale il metodo della pianificazione.
 
Tali proposte in parte si ritrovano nelle recenti modifiche introdotte alla LR 65/2014 per effetto della LR 10/2024, che ha circoscritto la conferenza di copianificazione al solo Piano Operativo escludendo pertanto da tale valutazione il Piano Strutturale in ragione della sua natura non conformativa del regime dei suoli e del suo rango strategico/statutario, ed escludendo così le aspettative di rendita all’esterno del TU proprio al fine di contrastare il consumo di nuovo suolo.
 
Tuttavia permangono margini per l’ulteriore snellimento e semplificazione del processo, che consentirebbe di concentrare maggiormente l’impegno dei comuni sulle strategie progettuali, rispondere più tempestivamente alle molteplici sollecitazioni emergenti dalle comunità  rendendo più efficace il sistema della pianificazione, e quindi la capacità del piano di rispondere ai bisogni e alle necessità dei territori per orientarne efficacemente le prospettive di crescita, sviluppo e benessere nel rispetto del sistema dei valori territoriali e patrimoniali condivisi.
 
In particolare, le linee di azione già tracciate da INU Toscana, che si ritengono ancora attuali, pur traguardando la fase di messa a regime del processo di conformazione/adeguamento della pianificazione comunale, possono essere così riassunte:
 
1) centralizzazione a livello regionale degli studi relativi alla pericolosità del territorio per gli aspetti geologici, idraulici e sismici, sollevando i comuni dall’obbligo di redigere in proprio le carte relative a tali aspetti per ogni nuovo piano o variante generale, come imposto dall’art. 104 della LR 65/2014;
 
2) promuovere un’iniziativa diretta dalla Regione Toscana sui tavoli nazionali (ed in particolare con il Ministero dell’Ambiente) volta a definire chiaramente l’ambito di applicazione delle verifiche di assoggettabilità a VAS, eliminando a priori tutte le casistiche palesemente irrilevanti dal punto di vista degli effetti ambientali indotti; 

3) concertazione con il MiBAC di un nuovo accordo sull’espletamento delle conferenze paesaggistiche per la conformazione dei piani al PIT/PPR, allo scopo di avviare la composizione di possibili conflittualità sin dalla fase iniziale di formazione degli strumenti urbanistici, stabilendo al contempo applicazioni uniformi della disciplina del PIT/PPR; 

4)procedere con il completamento del PIT/PPR nelle parti rimaste in sospeso quali la declinazione delle aree c.d. 'Galasso' da cui deriverebbe - oltre alla auspicata (e finora mai raggiunta) certezza del diritto - un considerevole risparmio di procedimenti autorizzativi palesemente superflui, che interessano oggi porzioni del territorio evidentemente prive di interesse paesaggistico.