Consumo di suolo a saldo zero e rigenerazione, la soluzione dell'Abruzzo

28/10/2024 - Il 21 dicembre 2023 è entrata in vigore la Legge Regionale n. 58 “Nuova legge urbanistica sul governo del territorio” della Regione Abruzzo, che sostituisce la precedente LR  n. 18/83 “Norme per la conservazione, tutela, trasformazione del territorio della Regione Abruzzo”. Si tratta di un testo di legge che riprende molti concetti della LR n. 24/2017 dell’Emilia Romagna “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”, e che essenzialmente è impostata su due concetti portanti: il consumo di suolo a saldo zero entro il 2050 e la rigenerazione urbana. Si basa quindi su una impostazione che tende a sviluppare strategie di trasformazione dell’insediamento esistente, cercando di preservare il più possibile il territorio rurale e quello naturale e semi-naturale.

La LR 58/23 definisce consumo di suolo il saldo tra le aree per le quali la pianificazione urbanistica prevede la trasformazione insediativa al di fuori del Perimetro del Territorio Urbanizzato (PTU) e quelle per le quali la medesima pianificazione stabilisce interventi di desigillazione (rimozione dell'impermeabilizzazione del suolo con nuova destinazione a verde), o per le quali prevede la retrocessione a zona con destinazione a verde inedificabile. Pertanto, il contenimento del consumo di suolo si attua attraverso una compensazione di aree tra l’insediamento trasformato individuato dal PTU e quello rurale. Per tale compensazione la LR stabilisce, che è consentito il consumo di suolo al di fuori del PTU  entro il limite massimo del 4% della superficie complessiva dello stesso. Stabilisce inoltre, che in sede di prima approvazione del Piano comunale, il Comune può prevedere, in aggiunta alla precedente quota (derivata dalla desigillazione e la retrocessione), un ulteriore incremento del consumo di suolo nel limite massimo del 3% (libero da vincoli), assommando così il 7% del PTU di incremento complessivo dell’insediamento, cioè di espansione insediativa.

Tali obiettivi mettono al centro dell’azione di piano, al livello locale, l’individuazione del Perimetro del Territorio Urbanizzato, strumento attraverso il quale si intende contenere, ma non bloccare, il consumo di suolo. Tale perimetro separa essenzialmente tutto ciò che può essere considerato trasformato e dotato di urbanizzazioni, cioè le aree edificate in continuità che hanno una destinazione “urbana”, dai suoli rurali, naturali e semi-naturali. Entro questo perimetro sarà possibile la trasformazione, fuori dal perimetro (a meno del suddetto 7% di espansione) si applicheranno i principi della conservazione e della tutela, consentendo comunque lo sviluppo delle attività agricole e dei relativi insediamenti sparsi.

Il contraltare all’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero è l’introduzione nella LR della pratica della rigenerazione urbana, che viene declinata in tre tipi di interventi: a) riuso edilizio (art. 3, c. 1, lett. a), b), c) e d), del d.p.r. 380/2001), b) ristrutturazione urbanistica (art. 3, c.1, let. f), del d.p.r. 380/2001) e c) addensamento o sostituzione urbana. Questi ultimi consistono nei processi di riqualificazione, anche incrementali che, con particolare riferimento ad aree strategiche della città ovvero ad aree degradate, marginali, dismesse o di scarsa utilizzazione edificatoria, prevedono una loro significativa trasformazione che può comportare una riorganizzazione urbanistica dell’ambito, la demolizione e ricostruzione, la delocalizzazione degli edifici, nonché l’inserimento di nuove funzioni e dotazioni territoriali. Per gli interventi di rigenerazione e di riqualificazione urbana, la LR prevede un sistema di incentivi che corrispondono ad un massimo incremento volumetrico pari al 65% per ampliamenti di edifici residenziali, ad un massimo incremento di superficie del 45% per ampliamenti di edifici non residenziali, a modifiche di destinazione d'uso e alla delocalizzazione delle volumetrie dei fabbricati.

In ordine al sistema di pianificazione, gli strumenti previsti confermano una struttura tradizionale, come quella della precedente LR n. 18/83. Esso infatti si compone del Piano Territoriale Regionale (PTR), del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR), del Piano Territoriale Di Coordinamento Provinciale (PTCP) e Piani d'Area (PA), dei Piani Di Settore (PS) e Piani Speciali Territoriali (PST), del Piano Urbanistico Comunale (PUC) di livello comunale o intercomunale, e dei Piani Attuativi Comunali (PAC). In particolare per quanto riguarda il PUC, ne viene mantenuta la forma già definita per il vecchio PRG, evitando di introdurre il suo sdoppiamento in strutturale-operativo, come è accaduto in altre Leggi Regionali, e per la sua attuazione vengono introdotte le pratiche della perequazione urbanistica, della compensazione urbanistica e della perequazione territoriale. Inoltre, la LR presenta una innovazione delle dotazioni territoriali del PUC, distinguendole in due tipi: le classiche opere di urbanizzazione primaria e secondaria, e quindi gli standard urbanistici del DI n. 1444/68 (18 mq/ab, incrementati a 26 mq/ab per gli interventi di rigenerazione e riqualificazione urbana, monetizzabili, e a 40 mq/ab per i nuovi insediamenti residenziali) e le attrezzature ecologiche ambientali. Quest’ultime consistono negli spazi, nelle opere e negli interventi concorrenti a perseguire gli obiettivi di transizione ecologica, ad attuare le strategie di mitigazione e adattamento per i cambiamenti climatici e a tutela delle persone e dell'ambiente, a ridurre i rischi naturali e industriali e migliorare la qualità dell'ambiente urbano. Tali dotazioni, che non sono indentificate in termini di tipi di interventi, sono il risultato dell’introduzione della LR della strategia per la qualità urbana ed ecologico-ambientale che persegue l'obiettivo di rafforzare l'attrattività e competitività dei centri urbani e del territorio, elevandone la qualità insediativa ed ambientale applicando i principi della sostenibilità.

In ordine al tema del territorio rurale, la legge lo articola in tre componenti: le aree agricole, che comprendono i paesaggi agrari e pastorali di interesse storico, nonché le aree forestali; le aree naturali ad elevata valenza paesaggistica o ambientale; i nuclei e gli insediamenti anche sparsi in stretta relazione morfologica, insediativa e funzionale con il contesto rurale. Si affianca quindi all’insediamento urbano individuato dal PTU, anche l’individuazione dei nuclei rurali e dei loro perimetri e ambiti di pertinenza, che vengono considerati PTU a tutti gli effetti dalla stessa LR.

Infine, la LR prevede un procedimento unico di approvazione dei piani per tutti i livelli, integrato con il procedimento della Valutazione Ambientale Strategica, prevede l’istituzione dell’Ufficio di Piano (struttura facoltativa che segue la predisposizione dei piani ai diversi livelli), la nomina del garante alla della comunicazione e della partecipazione (obbligatorio per comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti). Affronta anche il tema della conoscenza a supporto della pianificazione, introducendo il quadro conoscitivo quale base informativa su cui progettare tutti gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, una organica rappresentazione e valutazione dello stato del territorio e dei processi evolutivi che lo caratterizzano, e prevedendo l’implementazione del Sistema Informativo Territoriale Regionale (SITR) che costituisce la base informativa territoriale per la raccolta e la gestione dei dati di supporto per le attività di programmazione e pianificazione.

La nuova LR sul governo del territorio della Regione Abruzzo, stabilisce che i Comuni provvedano alla definizione e adozione (quale atto meramente amministrativo) del PTU entro 24 mesi dalla entrata in vigore della stessa (il 21 dicembre 2023), e che provvedano all’approvazione del PUC entro 60 mesi. Prevede inoltre che entro 60 giorni dalla suddetta entrata in vigore venga approvato dal Consiglio Regionale il Regolamento degli interventi sul territorio rurale, come anche l’approvazione da parte della Giunta Regionale di alcuni atti di coordinamento tecnico, come quello per i criteri e le direttive a cui si attengono le Province nella valutazione della conformità dei PUC al proprio strumento di pianificazione, quello per la messa a disposizione dei quadri conoscitivi, quello per i criteri e regole generali per lo scambio e l'interazione degli strumenti cartografici, quello per l’individuazione delle reti ecologiche o quello per le modalità di rappresentazione e descrizione dei vincoli.

Allo stato attuale il Regolamento degli interventi sul territorio rurale e gli atti di coordinamento tecnico non sono stati ancora approvati, ma soprattutto, ad un anno dall’entrata in vigore della LR, non sono ancora iniziate, da parte dei Comuni, le attività di perimetrazione (PTU) e di predisposizione dei nuovi PUC. In merito a questi vi sono solo timidi segnali da parte dei Comuni più importanti, di attenzione verso la materia, e chi era già in procinto di adottare il proprio PRG sta proseguendo con la previgente normativa (LR n. 18/83). Timidi segnali si rilevano anche in relazione all’avvio dei nuovi PTR e PTPR e dei nuovi PTCP delle quattro province (L’Aquila, Pescara, Chieti e Teramo), la cui formazione deve essere avviata entro 12 mesi dall’entrata in vigore della LR.

Il percorso di predisposizione dei piani di livello regionale e provinciale, del PUC e di individuazione del PTU, si configura piuttosto complesso e sin da ora si può ipotizzare che vi sarà un uso dell’istituto della proroga (si consideri, ad esempio, che senza l’adozione del PTU entro 24 mesi non è consentito il rilascio di titoli abilitativi inerenti gli interventi di nuova costruzione), come è già accaduto in Emilia Romagna, fattore che incrementerà i tempi di attuazione della nuova LR.

La nuova Legge urbanistica sul governo del territorio della Regione Abruzzo offre sicuramente spazi per essere migliorata, ad esempio differenziando o riconfigurando i propri strumenti in base alle specificità del territorio regionale, caratterizzato dalla presenza della montagna, della collina e della costa, dalle aree interne in abbandono, in cui PTU e rigenerazione assumono un senso peculiare, e da aree costiere dinamiche e di rilevanza nazionale.