Dai piani urbanistici alla rigenerazione urbana, l’esperienza dell’Emilia Romagna

22/11/2023 - Con un recente parere legale la Regione Emilia Romagna ha chiarito che la sospensione dei termini procedimentali per i comuni colpiti dalla alluvione di maggio ^[1], riguarda anche la scadenza fissata dalla legge regionale sul Governo del Territorio (la LR 24/2017) per i procedimenti di approvazione e convenzionamento dei piani attuativi in iter. Questa scadenza, fissata al 31 dicembre 2023, è l’ultimo passaggio formale che completa la transizione verso il nuovo regime di pianificazione in Emilia Romagna.
 
La proroga è stata il pretesto per riaprire un fronte di polemiche provenienti, in particolare, dal versante ambientalista. Le polemiche sottolineano la distanza fra gli obiettivi dichiarati dalla Legge (il contenimento del consumo di suolo e la promozione della rigenerazione urbana, in estrema sintesi) e le trasformazioni in corso sul territorio dove, si sostiene, il consumo di suolo non si è ancora arrestato ^[2].
 
L’alluvione di maggio, che ha coinvolto il territorio di 44 comuni romagnoli, con tutta la sua carica distruttiva ha inoltre messo in evidenza la fragilità del sistema territoriale rispetto agli impatti dei cambiamenti climatici e la necessità di un’accelerazione rapida, sostanziale e profonda verso un nuovo sistema di pianificazione che aumenti la resilienza del territorio.
 
Anche alla luce di questo è utile capire meglio quale è stata l’effettiva portata della legge, quali i principali risultati conseguiti in questi anni e replicabili anche in altri contesti nazionali.
 
Il primo punto da prendere in esame riguarda la riforma del sistema di pianificazione: la Legge 24/2017 individua un unico strumento di pianificazione, il PUG Piano Urbanistico Generale, al posto dei precedenti tre (Piano Strutturale Comunale, Piano Operativo Comunale, Regolamento Urbanistico Edilizio) della LR 20/2000.
 
Nel PUG assume un ruolo centrale la rigenerazione, rimandando a successivi strumenti operativi la conformazione definitiva della proprietà dei suoli coinvolti in trasformazioni complesse, le quali dovranno necessariamente essere coerenti agli obiettivi qualitativi posti ex ante. In questo modo si viene a definire un modello di piano flessibile, più adeguato per gestire le transizioni in atto. Questo è uno degli aspetti più innovativi del nuovo Piano.
 
La Rassegna Urbanistica Regionale, organizzata da INU, che si è svolta a Bologna nel novembre 2022, ha fotografato l’attuale situazione della pianificazione in Regione ^[3]. Su 330 Comuni in Emilia-Romagna, a novembre 2022, 232 avevano avviato le attività per la predisposizione dei PUG. Di questi 78 avevano costituito l’Ufficio di piano per l’elaborazione del PUG; 29 avevano in corso la Consultazione preliminare per il confronto sugli obiettivi strategici e le scelte di assetto territoriale; 9 avevano assunto la proposta di piano; 7 adottato la proposta di piano in Consiglio e 9 arrivati all’approvazione. ^[4]
 
Secondo valutazioni della Regione, negli ultimi anni i Comuni che hanno in corso attività di pianificazione hanno già eliminato previsioni di nuovi insediamenti per 11.329 ettari. Proiettando questi dati su tutto il territorio regionale, si può stimare che l’approvazione della legge avrà determinato la fine della possibilità di impermeabilizzare nuovo suolo per 21.863 ettari: l’85% dei 25.755 ettari di territorio consumabile avuti in “eredità” dalla preesistente pianificazione urbanistica. ^[5]
 

Rigenerazione urbana: a che punto siamo

Le polemiche sul consumo di suolo di cui si è detto, non considerano correttamente le dinamiche del processo di pianificazione e gestione degli strumenti urbanistici, processo che opera necessariamente su tempi lunghi. Il numero di piani ad oggi approvato è ancora troppo esiguo per un ragionamento complessivo. Ma è sbagliato basare le valutazioni soltanto sugli atti approvati e considerare la legge inefficace: è certamente più corretto guardare quali sono le ricadute concrete che la legge ha già avuto sul territorio.
 
La portata innovativa della LR 24/2017 si vede oggi negli interventi di rigenerazione e nel ruolo che i PUG assumono come cornice strategica di obiettivi pubblici e di progetti di riferimento, cornice che trova poi attuazione attraverso mezzi e modalità diversi.
 
Da questo punto di vista la Regione Emilia-Romagna, per prima, ha sostenuto, anche economicamente, gli interventi di rigenerazione promossi dai Comuni e coerenti con le strategie dei PUG approvati o in via di formazione: edifici pubblici, da tempo dismessi o non più in uso, che rinascono a nuova vita senza ulteriore consumo di suolo. Nuovi servizi e luoghi di incontro a disposizione delle comunità locali, in cui ospitare biblioteche, spazi giovani e centri per anziani, aree polivalenti e sportive. Ma anche attività culturali, sociali e assistenziali, turistiche.
 
Anche su questo la RUR ha tracciato un quadro significativo: da Rimini a Piacenza, sono 79 gli interventi finanziati dalla Regione Emilia-Romagna nel 2021 con 47 milioni di euro, attraverso un bando per la rigenerazione urbana. Contributi che grazie al cofinanziamento degli Enti locali hanno generato sul territorio investimenti per oltre 75 milioni di euro.  
 
Alle risorse messe a disposizione dalla Regione si è aggiunta l’opportunità straordinaria del PNRR. Gli esempi riportati nel seguito raccontano di interventi finanziati con fondi locali e ministeriali (Forlì), interventi finanziati dal PNRR (Castelfranco, Bologna) e interventi finanziati dalla Regione (Vezzano sul Crostolo). Ci sono alcuni elementi significativi che accomunano questi interventi: il primo è proprio il fatto che sono interventi generati da una cornice strategica locale, il PUG in primis ma anche gli obiettivi ambientali aumento della resilienza urbana come nel caso di Forlì.
 
Il secondo elemento è che si tratta di interventi di rigenerazione che affiancano sempre all’aspetto fisico quello sociale, ovvero la rigenerazione è sempre vista come uno strumento di creazione e rafforzamento delle comunità locali.
 

Bologna, Città della Conoscenza

Per cogliere a pieno la grande opportunità offerta dalle risorse del PNRR e dalle strategie di ripresa europee, Bologna ha scommesso sul potenziale di sviluppo del proprio ecosistema della conoscenza. L’insieme dei luoghi della Città della Conoscenza si articola principalmente in cinque distretti sul territorio metropolitano che ospitano attività di grande rilevanza scientifica, tecnologica e culturale e offrono ulteriori possibilità di sviluppo con la rigenerazione di aree dismesse ^[6].
 
Il Piano Urbano Integrato predisposto dalla Città Metropolitana di Bologna secondo quanto previsto dal PNRR M5 inclusione e coesione, con investimento di oltre 157 mln, è articolato in 9 progetti; 6 di questi riguardano il Comune di Bologna e cinque hanno valore preminente per la realizzazione della “Via della Conoscenza”, un progetto urbanistico di rigenerazione del quadrante nord-ovest della città, che connette e posiziona nello spazio urbano l’area nella quale si concentrano i principali poli di ricerca e di innovazione e le principali aree di opportunità e di trasformazione di Bologna, favorendo sinergie tra ambiti di sviluppo e interventi di valorizzazione del patrimonio scientifico, industriale e culturale della città.
 
La decisione di inserire questi interventi nel PUI discende dalla volontà di attuare il progetto bandiera “Città della Conoscenza” che interpreta gli obiettivi e le strategie del PUG generando politiche e progetti: la realizzazione degli interventi sarà infatti sostenuta da un insieme di politiche volte a favorire la crescita e stimolare la sinergia e la collaborazione nell’ecosistema della ricerca e della conoscenza metropolitano e ad individuare strategie per il coinvolgimento e la partecipazione dei cittadini e delle cittadine.
 

Bologna, la via della conoscenza,  le aree del quadrante nord ovest interessate dal progetto e da trasformazioni in corso (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
 

Bologna, la via della conoscenza, gli edifici del quartiere Bolognina interessati dal progetto (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
 
 

Forlì, Giardino dei Musei

L’obiettivo dell’intervento è la riqualificazione e la valorizzazione dell’area antistante i Musei di San Domenico, sede della Pinacoteca civica oltre che di esposizioni temporanee, adibita ad ampio parcheggio, sostituendola con un’area a verde pubblico che riprstina le funzioni ecologiche e idrauliche di un’area verde a permeabilità profonda in ambito urbano.
 
L’intervento, completato nel 2022, è stato realizzato come pilota del progetto europeo SOS4LIFE finalizzato ad aumentare la resilienza ai cambiamenti climatici delle realtà urbane ^[7].
 
Questi i numeri dell’intervento: 6.500 mq di superficie complessiva dell’intervento di cui 4.800 mq permeabile o semipermeabile (4.626 mq di verde e 208 mq di calcestre) -oltre il 70% di superficie permeabile; 6.500 mc di terreno vegetale riportato di cui 1.650 di top soil; 2 pozzi freatici realizzati per l’irrigazione del giardino.
 
II progetto è stato finanziato da risorse statali, comunali e dal contributo della Fondazione Cassa dei Risparmi di Forlì.
 
Forlì,  giardino dei Musei, l’area pavimentata prima dell’intervento (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
  
Forlì, giardino dei Musei, rendering del progetto (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
 
 
Forlì, giardino dei Musei, l’intervento completato (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)

 

Castelfranco Emilia, rigenerazione del Centro Storico

Il Comune di Castelfranco Emilia ha avviato nel 2020 una stagione di partecipazione per la formazione del PUG che ha generato alcune tra le più idee progettuali per il territorio da realizzare nei prossimi anni.
 
Il PNRR é stato la grande opportunità per dare concretezza a queste idee finanziando una rete di interventi su ambiti già pianificati e progetti puntuali di rigenerazione urbana individuati nella fase embrionale di formazione del Piano.
 
Il filo rosso che lega questi progetti è il miglioramento di inclusione sociale, sicurezza urbana, la promozione della cultura, della fertilità commerciale, la difesa della memoria e dell’identità dei luoghi.
 
Il PNRR ha finanziato complessivamente 15 milioni di euro di investimenti di cui 10.5 milioni per interventi direttamente realizzati dal Comune. Questi finanziamenti si integrano con quelli già erogati dalla Regione e che vanno a ri-disegnare il centro di Castelfranco. I cantieri dei principali interventi sono partiti nel 2023.
 
I lavori riguardano, in particolare, il terzo stralcio di rigenerazione del centro storico, con la riqualificazione dell’area tra Piazza della Vittoria e piazza della Liberazione, con un importante intervento sull’edificio che sarà destinato ad attività culturali. I lavori vedranno inoltre la riqualificazione dell’area di via Tarozzi e dei Giardini pubblici, con l’intervento di edilizia popolare.
 
Castelfranco Emilia, il mosaico degli interventi in corso sul centro storico (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
 

Castelfranco Emilia, l’intervento di recupero ex Case Operaie finanziato dalla Regione Emilia Romagna (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
 
 

Vezzano sul Crostolo, restauro e rigenerazione urbana dell’ex Mulino Boni

Il complesso dell’ex Mulino Boni è ubicato nel cuore di Vezzano in posizione baricentrica tra le piazze principali la strada statale 65, il corso del Torrente Crostolo, l’area sportiva e la pista ciclopedonale. La ristrutturazione e riqualificazione del Mulino vuole rendere questo edificio, particolarmente significativo nella storia della comunità, un luogo di incontro di iniziative idee e bisogni etnie esperienze e generazioni diverse.
 
Il progetto ha vinto il bando del 2021 promosso dalla Regione Emilia-Romagna ^[8]. I lavori sono in fase di avvio.
 
Nel Mulino, la sala delle macine verrà adibita a sala espositiva e sarà realizzata un’ampia sala polivalente da circa cento posti, mentre la casa del mugnaio sarà destinata a spazi aggregativi, alla scuola di musica comunale e, al piano terra, a cucina. Nell’area verde esterna saranno realizzati una piccola arena per eventi estivi nonché vari spazi di aggregazione.
 
Di pari passo con il cantiere proseguirà il percorso di costruzione della gestione condivisa con le realtà associative del territorio.
 

Vezzano sul Crostolo, ex Mulino Boni, prospettive del progetto (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
 

Vezzano sul Crostolo, ex Mulino Boni, sezioni e progetto degli spazi esterni (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)
 

Vezzano sul Crostolo, rendering spazi esterni (progetto presentato alla RUR https://www.inucongressorur2022.com/)