Governo del territorio, come innovarlo senza ridurre la complessità

16/08/2022 - Che l’urbanistica tradizionale non sia più rispondente alle richieste dell’attuale società, è fuori di dubbio: la prima e più importante sfida di una urbanistica innovativa sarebbe appunto quella di ridurre al minimo l’ingerenza pubblica nelle azioni di trasformazione del territorio, limitandosi a salvaguardarne i valori pubblici non contrattabili, in applicazione del principio della pianificazione minima essenziale.
 
Nel processo di semplificazione, però, non si tratta di ridurre la complessità (che è una caratteristica ineliminabile della società attuale e degli usi del territorio), bensì di eliminare le inutili complicazioni burocratiche, evitando di fingere che non esista un problema di velocizzazione delle procedure e sforzandosi di cercare nel piano stesso le risposte, con riferimento ai principi della proporzionalità dell’azione amministrativa e del non aggravamento (ingiustificato) delle procedure.
 
In realtà, il piano urbanistico “di tradizione” (come lo chiamano i giuristi) si basa su un’idea di città predefinita e condivisa che deve essere realizzata attraverso progetti che abbiano lo specifico compito di dare forma attuativa al disegno di assetto urbano pre-costituito. Questo sistema non risponde più ai bisogni della società attuale, sia perché oggi non è più del tutto condivisa un’idea di organizzazione spaziale della città, sia perché un tale sistema esclude di fatto l’innovazione (che, in quanto tale, non può essere prevista dal piano).
 
L’esito del programma d’azione, dunque, non può più essere semplicisticamente affidato a una strumentazione tecnica che si assume il compito di tradurre in norme attuative un modello dato, ma deve poter contare su progetti ad-hoc per le specifiche situazioni locali (place-based), ma soprattutto sulla concertazione degli interessi plurimi che nella città si sovrappongono.
 
Le nuove proposte vanno, quindi, verso un nuovo tipo di piano “aperto” (disponibile a interventi innovativi) che definisca solo le “invarianti” di tipo strategico-prestazionale (indicazioni sulle possibili direzioni di sviluppo, soglie di sostenibilità, livelli minimi di performance, ecc.).
 
Il 16 luglio 2022 si è svolto a L’Aquila il convegno nazionale dell’Istituto Nazionale di Urbanistica dal titolo “Semplificazione e governo del territorio” con l’obiettivo di trarre dalle più significative prassi di intervento recentemente sperimentate in diversi contesti territoriali, a partire da quella della ricostruzione post-sisma 2016 nel Centro Italia, gli indirizzi per nuove forme di pianificazione territoriale e urbanistica capaci di contemperare le esigenze di semplificazione dell’azione amministrativa con quelle di un consapevole e responsabile governo delle trasformazioni del territorio.
 
Aprire il dibattito su questo tema, in coincidenza con le fasi di messa a terra del PNRR, ha permesso di porre come centrali le questioni dell’adeguamento delle capacità cognitivo-progettuali alla domanda di piano e dell’innovazione in termini di semplificazione e proporzionalità dell’azione amministrativa, per un nuovo tipo di piano da ridefinire in forme diverse e non più omologabili a modelli disciplinari precostituiti.
 
Il convegno dell’Aquila ha avanzato proposte chiare e concrete (che saranno oggetto di discussione al prossimo congresso) di fatto fondate sulla riconosciuta opportunità di tornare a un “piano generale unico” (comunale e/o intercomunale) che contenga al suo interno tre diverse componenti, una prima strategico-strutturale con valore configurativo, una seconda regolativa con valore conformativo, una terza operativa con valore attuativo:
 
- la prima componente (strategico-strutturale) definisce una visione spaziale di prospettiva, necessaria per verificare la coerenza delle eventuali successive modifiche che non debbano necessariamente prevedere variante al piano;
 
- la seconda componente (regolativa) specifica le regole di conformazione della proprietà immobiliare e può essere aggiornata senza ricorrere a variante allorché le modifiche risultino coerenti con la componente strategico-strutturale del piano;
 
- la terza componente (operativa) resta facoltativa e diventa necessaria solo per le modifiche strutturali rispetto all’assetto della città costruita e/o per i progetti di nuovo impianto su porzioni di territorio ancora non urbanizzate.
 
È chiaro che per rendere funzionante ed efficace il sistema bisogna individuare e mettere a punto una procedura semplice e veloce per verificare la coerenza delle modifiche che non costituiscono variante di piano, probabilmente ricomprendendola all’interno di una rinnovata procedura di verifica transcalare e transdisciplinare del piano (sul modello dell’attuale VAS) che si faccia carico anche degli aspetti urbanistici (oltre che di quelli ambientali) e che, soprattutto, preveda al suo interno obiettivi e indicatori necessari per poter effettuare con certezza e vigore le successive verifiche di coerenza.
 
La proposta messa a punto e presentata a luglio parte dalla ricerca che il Commissario Straordinario ha affidato all’INU e che l’INU ha svolto da aprile a novembre 2021, mettendo insieme un competente gruppo di lavoro, e producendo cinque rapporti (comprensivi di cartografie), che sono consultabili sul sito del Commissario.
 
In sostanza, il Commissario chiedeva all’INU di definire criteri minimi per garantire la qualità urbanistica della ricostruzione, criteri però compatibili con la velocità e con la operatività delle procedure speciali nel frattempo da lui stesso messe in campo (in virtù dei suoi poteri straordinari), primo tra tutti il PSR (Programma Straordinario di Ricostruzione, di cui all’Ordinanza 107), ma anche la “liberalizzazione procedurale” degli interventi di ricostruzione conformi alla situazione edilizia precedente al sisma.
 
All’interno del gruppo di lavoro dell’INU erano emerse posizioni contrastanti, tra chi sosteneva la irrinunciabilità del piano tradizionale e chi guardava invece con favore alla possibilità di sperimentare nuove soluzioni a una esigenza che, tutto sommato, non era nuova. A questo dibattito interno si è poi aggiunta la richiesta di velocizzazione delle procedure imposta dal PNRR (e dal relativo PNC per l’area del cratere sisma 2016 Centro Italia) che reclama semplificazioni capaci di mettere i soggetti attuatori nelle condizioni di rispettare le milestone della UE e del MEF.
 
I risultati sono stati presentati a L’Aquila anche in vista e in preparazione del XXXI Congresso Nazionale dell’INU che si svolgerà a Bologna dal 17 al 19 novembre prossimi con l’obiettivo di formulare proposte per una nuova “legge di principi” sul governo del territorio, capace di superare l’indeterminatezza implicita nell’applicazione del principio di “disciplina concorrente” che spesso ha fatto sì che Stato e Regioni competessero nell’esercizio della potestà legislativa.
 
Un approccio innovativo come quello emerso dal convegno dell’Aquila, infatti, può fornire alla richiesta di una legge quadro nazionale di riforma un solido e partecipato impianto di riferimento che, nella tradizione dell’Istituto, superi la dimensione disciplinare di tipo professionale, per coinvolgere istituzioni, associazioni, componenti economiche sociali e culturali del Paese.