Codice Appalti: piena attuazione ancora lontana

02/05/2018 - Codice Appalti ancora lontano dal centrare gli obiettivi di semplificazione e velocizzazione. È quanto emerge dall’Allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza DEF 2018.

A due anni dall'approvazione del Codice, il quadro normativo non è ancora completo perchè mancano diversi decreti attuativi. Nonostante le buone intenzioni, che mirano a realizzare infrastrutture di qualità evitando il rischio di corruzione, non sembra che il nuovo Codice riesca a invertire il trend di tempi lunghi e aumento dei costi in itinere. Il Def mette in evidenza che fino ad ora i tempi per la realizzazione delle opere ammonta anche a più di 15 anni. 
 

I tempi per la realizzazione delle opere

Il Def rileva un problema di tempi per la trasformazione delle risorse in opere, soprattutto nel campo delle infrastrutture di trasporto.
 
Dalle analisi condotte su 20 infrastrutture di trasporto strategiche, sono emersi tempi medi di attuazione, considerando l’arco temporale che va dall’avvio della progettazione all’ultimazione dei lavori, inclusi i tempi del complesso iter autorizzativo, superiori a 15 anni.
 
Il 66% del tempo (10 anni) è assorbito dalle fasi che precedono i lavori e dall’affidamento dei contratti. Colpa del complesso iter progettuale e autorizzativo. Il restante 34% del tempo è assorbito dall’esecuzione dei lavori. Quest’ultima fase, però, ha il peso economico maggiore nel ciclo di vita del progetto.
 
Se da una parte, osserva il Def, manca l’efficienza del processo decisionale delle opere, dall’altra bisogna considerare che le infrastrutture sono opere complesse soggette a molteplici condizionamenti e variabili oggettive.

Il nuovo Codice Appalti è stato studiato per risolvere queste problematiche, ma secondo molti operatori del settore ha mancato l'obiettivo. la pensa ad esempio così l'Associazione nazionale costruttori edili (Ance), che ha proposto una nuova riforma delle norme sui contratti pubblici.
 

Codice Appalti e qualità delle infrastrutture

Il Codice Appalti, in vigore dal 2016, non è ancora riuscito ad invertire questo trend. L’obiettivo con cui è nato è garantire infrastrutture di qualità, attraverso il miglioramento della qualità dei progetti, ma anche la certezza di risorse e tempi di realizzazione.
 
Il primo elemento di novità è stato l’introduzione della valutazione ex-ante dei fabbisogni infrastrutturali, metodologia fortemente improntata all’analisi quantitativa della domanda e dell’offerta. Attraverso una metodologia unitaria di valutazione delle opere, il Codice mira a individuare le priorità di investimento. Ma non solo, perché per limitare i contenziosi con la popolazione coinvolta dalla realizzazione delle opere è stato introdotto il dibattito pubblico. Sempre con l’obiettivo di facilitare e velocizzare la realizzazione delle opere è stato istituito il Fondo progettazione.
 
Alla nuova normativa sugli appalti non è stata data una struttura rigida. Il Codice Appalti ha introdotto i princìpi generali, mentre è stato demandato ad una serie di decreti successivi la definizione delle regole di dettaglio, che dovrebbe seguire un andamento flessibile per adeguarsi nel tempo al cambiamento delle esigenze. A due anni di distanza, molte norme mancano all’appello e ciò che ne deriva è un quadro frastagliato e incerto.
 

Codice Appalti, a che punto è la normativa

Il Def ricorda che sono stati già pubblicati una serie di linee guida e decreti ministeriali attuativi.

Tra le linee guida dell'Anac ricordiamo:
- i requisiti per partecipare alle procedure di affidamento dei servizi di architettura e ingegneria; 
- i compiti del responsabile del procedimento (RUP);
- i criteri di scelta dei commissari di gara.

Tra i decreti ministeriali approvati ci sono:
- i nuovi parametri per i compensi negli incarichi di progettazione;
- le modalità e i tempi di progressiva introduzione dell’obbligatorietà dei metodi e strumenti elettronici specifici, quali quelli della modellazione per l’edilizia e le infrastrutture, nelle fasi di progettazione, costruzione e gestione delle opere e relative verifiche;
- il decreto che stabilisce il compenso massimo dei commissari di gara e la tariffa di iscrizione all’albo obbligatorio;
- l'elenco delle opere per cui sono necessari lavori di notevole complessità tecnica, quali strutture, impianti e opere speciali, per le quali non è ammesso l'avvalimento;
- la composizione e le modalità di funzionamento della Cabina di regia;
- le modalità e i limiti di spesa per i servizi di supporto e di indagine per il collaudo di infrastrutture di grande rilevanza o complessità affidate con la formula del contraente generale,
- le procedure e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma biennale per l'acquisizione di forniture e servizi e dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti.
- gli indirizzi generali di pubblicazione di avvisi e bandi al fine di garantire adeguati livelli di trasparenza.

In arrivo inoltre il decreto che disciplina i compiti del Direttore dei lavori. Per la corretta attuazione del Codice sono state pubblicate anche le Linee Guida del Mit per la compilazione del Documento di Gara Unico Europeo (DGUE)
 
Tra i decreti attuativi mancanti ce n’è uno di fondamentale importanza. Si tratta del decreto sui livelli di progettazione (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo). Non è una mancanza da poco, visto che il nuovo Codice prevede che le gare siano bandite sulla base del progetto esecutivo proprio per raggiungere l’obiettivo di realizzare le opere con un maggiore grado di certezza.
 
Senza la completa attuazione del Codice continuano a verificarsi quindi ritardi e aumenti dei costi di realizzazione delle opere. L’Anac ha stimato che le varianti in corso d’opera costano circa 1,3 miliardi di euro e che spesso sono un mezzo per recuperare i ribassi offerti in fase di presentazione dell’offerta. Anche in questo caso, per contrastare il fenomeno servirebbe l’approvazione di altre norme attuative, come il decreto sulla qualificazione delle Stazioni Appaltanti.